Gevolgen van hervormde Europese emissiehandelssysteem na herziening van EU-ETS-richtlijn 2003/87/EG

Het Europese emissiehandelssysteem, het zogenaamde EU-ETS, vormt sinds 2005 de hoeksteen van het Europese industriële klimaatbeleid. De voorbije jaren kwam er uit verschillende hoeken kritiek op het systeem. Volgens sommigen was het EU-ETS vleugellam omwille van de lage koolstofprijs, waardoor het instrument de industrie onvoldoende op weg zette naar een koolstofarme economie. Volgens anderen zou het EU-ETS een bedreiging zijn voor de competitiviteit van de Europese energie-intensieve industrie omwille van de koolstofkost die niet aan concurrenten buiten de EU wordt opgelegd. In deze tegenstrijdige context werd in 2018 na meer dan 2 jaar onderhandelen een grondige herziening van de EU-ETS Richtlijn 2003/87/EG afgerond. De uitdaging bij deze herziening was het EU-ETS omvormen tot een effectief systeem, zonder de competitiviteit van de Europese industrie te hypothekeren. In dit artikel geven we een overzicht van de voornaamste wijzigingen die zijn aangebracht, en gaan we na of aan de gestelde uitdagingen tegemoet is gekomen. Heel wat van de wijzigingen zullen pas merkbaar zijn voor bedrijven tijdens de volgende handelsperiode, 2021-2030. Andere aanpassingen hebben vandaag reeds een impact.

Geen wijzigingen in basisprincipes EU-ETS

De fundamenten van het EU-ETS zullen in de volgende handelsperiode alvast niet veranderen. Het uitgangspunt blijft dat bedrijven die onder het toepassingsgebied van het EU-ETS vallen hun broeikasgassen bewaken en hierover jaarlijks rapporteren. Nadien moeten bedrijven emissierechten indienen om hun emissies uit het voorgaande jaar af te dekken.

Ook het toepassingsgebied blijft ongewijzigd, er komen dus geen nieuwe sectoren of gassen onder het EU-ETS.

Daarnaast wordt ook het systeem van gratis toewijzing behouden als belangrijkste maatregel om het risico te beperken dat bedrijven omwille van competitiviteitsverlies als gevolg van het EU-ETS zich buiten Europa zouden vestigen (het zogenaamde carbon leakage risico). 

Dit betekent niet dat de herziening van de richtlijn geen belangrijke wijzigingen met zich mee brengt. Een overzicht:

  • de lineaire factor - die bepaalt hoeveel de ETS cap jaarlijks daalt - stijgt vanaf 2021 van  1.74% naar 2.2%;
  • het Marktstabiliteitsreserve mechanisme wordt aangescherpt;
  • de benchmarks voor het bepalen van de gratis toewijzing worden geactualiseerd voor de volgende handelsperiode 2021-2030;
  • vanaf 2021 zal de toewijzing van gratis emissierechten beter afgestemd worden op de evolutie van het productieniveau. Bedrijven zullend daarom jaarlijks moeten rapporteren over het productieniveau;
  • voor de periode 2021-2030 is een nieuwe carbon leakage lijst opgesteld. De toewijzing voor sectoren die niet opgenomen zijn op de carbon leakage lijst zal tegen 2030 worden uitgefaseerd;
  • een buffer met 3% van de ETS cap 21-30 moet het risico beperken dat de transsectorale correctiefactor zal toegepast worden;
  • nieuwkomersreserve wordt voortaan aangevuld met ongebruikte rechten;
  • een deel van de ETS cap 2021-2030 zal gebruikt worden voor de oprichting van een Innovatiefonds.

Ambitieniveau van EU-ETS verhoogd 

Eerst en vooral is het ambitieniveau van het EU-ETS aangescherpt. Dit gebeurt door het jaarlijkse aantal in omloop gebrachte ETS-rechten (de cap) af te stemmen op de Europese broeikasgasdoelstellingen voor 2030.

Op de Europese Raad van oktober 2014 kwamen de regeringsleiders overeen om de totale hoeveelheid broeikasgassen in Europa tegen 2030 met 40% te reduceren ten opzichte van 1990. Deze algemene 40% reductiedoelstelling is nadien verdeeld tussen de ETS-sectoren, en de niet-ETS sectoren (transport, landbouw, huishoudens,…). Voor de ETS-sectoren is een doelstelling van 43% emissiereductie in 2030 (ten opzichte van 2005) vooropgesteld. Om deze doelstelling te realiseren moet de ETS-cap tussen 2021 en 2030 jaarlijks lineair met 2,2% afnemen. Tussen 2013 en 2020 bedraagt deze “lineaire reductiefactor” slechts 1,74%.

Daarnaast is het marktstabiliteitsreserve (MSR) mechanisme aangescherpt. Het MSR mechanisme - dat dit jaar in werking treedt - is bedoeld om het aanbod van emissierechten meer dynamisch te laten reageren op de vraag naar emissierechten. In het verleden heeft het statische, vooraf bepaalde aanbod van emissierechten in combinatie met een economische crisis geleid tot een significant surplus van emissierechten op de koolstofmarkt. Dit overaanbod zorgde op zijn beurt jarenlang voor prijsniveaus van emissierechten die rond de 5 euro schommelden. Dergelijke prijsniveaus bieden, zoals de critici terecht opmerkten, amper een stimulans om te investeren in emissiereducties. De MSR absorbeert daarom vanaf 2019 jaarlijks een deel van het surplus op de markt - door het verlagen van de veilingvolumes - totdat er opnieuw een evenwicht is in de markt. De overtollige emissierechten, die worden opgenomen in de MSR, kunnen nadien bij schaarste op de markt opnieuw teruggebracht worden, ditmaal door de veilingvolumes te verhogen.
Aangezien sinds de beslissing in 2015 om vanaf 2019 een MSR-mechanisme te introduceren de koolstofprijs relatief laag bleef, werd bij de herziening van de richtlijn beslist om het MSR-mechanisme aan te scherpen, nog voordat het mechanisme effectief in werking was getreden. Concreet zal het MSR-mechanisme het bestaande surplus op de markt sneller opnemen dan voorzien, door de veilingvolumes tijdelijk nog sterker te verlagen, en zal vanaf 2023 een hoeveelheid rechten in de MSR niet langer geldig zijn.

De gevolgen van deze ingrijpende aanpassingen zijn duidelijk te merken op de koolstofmarkt. Zo steeg de prijs van een EUA sinds begin 2016 van rond de 5€ recent tot bijna 30€ (zie grafiek). Deze evolutie zorgt onder meer dat elektriciteitscentrales die gebruikmaken van steenkool of bruinkool minder rendabel zijn. Recent werd een bruinkoolcentrale gesloten in Duitsland, waarbij de sterk gestegen koolstofprijs als één van de voornaamste redenen werd aangehaald. Het hervormde EU-ETS zorgt dus effectief voor emissiereducties.

 

Geactualiseerde benchmarks

In de periode 2013-2020 weerspiegelen de benchmarks het gemiddelde efficiëntie-niveau van de 10% meest efficiënte installaties binnen een sector in de jaren 2007-2008. Voor 52 producten werden product benchmarks ontwikkeld. Deze benchmarks zullen voor de periode 2021-2030 tweemaal worden geactualiseerd, op basis van de vastgestelde vooruitgang van het efficiëntieniveau van de 10% beste installaties in de sector. Hoe meer vooruitgang een sector heeft geboekt op het vlak van efficiëntie, hoe groter de aanscherping. Opdat alle sectoren een bijdrage leveren, geldt echter een minimale aanscherpingsvoet van 0,2% per jaar. Om sectoren die veel vooruitgang hebben geboekt niet te benadelen wordt de jaarlijkse aanscherpingsvoet geplafonneerd op 1,6% per jaar. De vastgestelde vooruitgang van het efficiëntie niveau tussen 2007-2008 en 2016-2017 wordt gebruikt voor de bepaling van de (constante) benchmarkwaarden die toegepast worden voor de jaren 2021-2025. De vastgestelde vooruitgang tussen 2007-2008 en 2021-2022 bepaalt de (constante) benchmarkwaarden die toegepast worden voor de jaren 2026-2030.

Deze aanpak geldt in principe zowel voor de product benchmarks als voor de fall back benchmarks. Voor die sectoren waar geen product benchmark werd ontwikkeld, gebeurt de toewijzing op basis van het warmte-en/of brandstofverbruik, waarbij een warmte- en/of brandstofbenchmark (de zogenaamde fall back benchmarks) wordt toegepast. Bijvoorbeeld de warmte benchmark wordt bij duizenden installaties toegepast in Europa, en meer dan één vijfde van de totale Europese toewijzing wordt via deze warmte benchmark vastgelegd. De aanscherping van deze fall back benchmarks, die voor de periode 2013-2020 gebaseerd zijn op aardgas als referentiebrandstof, ligt bijgevolg erg gevoelig. In de loop van 2020, wanneer de data beschikbaar zijn inzake de vooruitgang in elke sector, zullen lidstaten beslissen over de eerste aanscherping van de benchmarks door te stemmen op basis van een voorstel van de Europese Commissie.

De volledige tekst kan u lezen op senTRAL.

Auteur: Stijn Caekelbergh

 

  120